厘清排污主體責任，提高執法監管效能，服務企業環境管理 排污許可“一證式”管理作用逐漸顯現

2018年是繼續推進排污許可制改革的重要一年。生態環境部有關負責人表示：“在這項制度的框架已經初具規模的基礎上，我們承前啟后地完成了年度重點改革任務，國務院《控制污染物排放許可制實施方案》的頂層設計逐漸落地實現，‘一證式’的管理正開始發揮作用，改革的內生動力開始在實踐中呈現，讓我們更加清晰地看到了排污許可制度本身的先進性和生命力。”

責任歸位，堵住監管漏洞

遍布城鄉的城鎮生活污水處理廠和各類工業廢水集中處理廠是各流域重要的水污染物排放源。這一行業排污許可證申請與核發技術規范的編制組成員告訴記者，由于長期以來污水處理廠和管理部門、接管的企業、相關園區等單位責任邊界不清，監管存在軟肋和漏洞，導致污水處理廠未能很好地發揮預期作用，而排污許可制度改革一個重要的任務，就是要厘清并落實排污者的主體責任。

污水處理行業的排污許可制度改革在整個改革的推進過程中是極其典型又極為重要的一部分。按照計劃，所有污水處理廠都將在2019年實現持證排污，為了打贏黑臭水體治理攻堅戰，全國36個重點城市（直轄市、省會城市和計劃單列市）又被要求提前一年完成這項任務。時間相當緊迫，在技術規范征求意見稿發布之后，生態環境部就組織了多次實地調研和試填報。

生態環境部環境影響評價與排放管理司有關負責人表示，污水處理廠有權也有責任查清楚自己的進水，雖然短時間內難以一步到位地查清每一類污染物的所有來源，但是需要邁出這一步，建立起機制。污水處理廠迫切需要把那些水量和水質足以對自身運行造成影響的工業進水查清楚，納入監管，然后逐步完善全過程精細化管理。

在試填報過程中，污水處理廠管理人員發現，通過排污許可證管理平臺，可以方便地查找服務區域內已經申領了許可證的企業，而從那些企業的許可證中，也能印證這些企業都排了些什么、排了多少、排放去向，方便了他們填報自己的許可證申請表。

發出第一張新版工業污水處理廠排污許可證的是寧夏回族自治區吳忠市環保局，原本并不在提前發證名單中的吳忠市第三污水處理廠迅速填好了排污許可證申請表，尤其是工業進水信息表，50家納管企業的信息清晰明確，所屬的行業、執行的標準、排放的水量、接入管網的經緯度一應俱全。

吳忠市環保局規劃環評科科長楊瑞告訴記者，為了便于分清責任，同時也是為了防止企業排放的污染物對污水處理廠造成影響，吳忠市此前就已經要求園區污水處理廠和企業之間直接建立協議關系，明確企業排放的水量，以及各種污染物的限值，這就為企業迅速申報許可證提供了方便。

依證監管，效能提升、成本降低

生態環境部強調，要按照“核發一個行業、清理一個行業、規范一個行業、達標排放一個行業”的思路，通過排污許可證的核發和證后監管查清固定污染源的家底，并真正“全覆蓋”地管起來。

關中平原地處秦嶺和北山山系之間，人口密集且大氣污染物擴散條件欠佳，這里是汾渭平原大氣污染防治攻堅戰的一個主戰場。為了打贏這場戰役，陜西省將排污許可作為一個“抓手”，不僅部署重點排污單位提前發證，也開拓性、創造性地推進了依證監管的地方實踐。

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在發證后的日常檢查中，陜西省發證部門使用的工具主要是“一張表”。“一張表”分行業進行設計，將排污許可證產污、治污、排污的關鍵參數進行提取，并將其用于現場檢查，能夠幫助現場檢查人員快速發現排污設備設施、污染治理水平等存在的與許可證內容不符的問題。

陜西省生態環境廳總量處處長張清香向記者介紹，去年陜西省組織技術力量對已取得排污許可證的13個行業348家排污單位進行了全覆蓋檢查。檢查過程中，技術人員對照排污許可證的“一張表”，發現了多家企業存在瞞報、漏報、不按證排污等各類問題，歸納整理之后移交給了執法部門，為環境執法提供了清晰的線索和證據。

為了實現對排放量合規開展快速有效的證后監管，陜西省在咸陽等地建立了試點，開始探索“審計式”證后執法檢查，通過執行報告的審計，發現問題和線索移交執法部門，減少基層執法人員的執法難度，提高監管效能，降低監管成本。

排污許可證核發之后，保障執行是改革成敗的關鍵。全國各地生態環境部門紛紛強化了證后監管的工作。上海市依靠監管、監測、監察的“三監聯動”機制，以信息化工具為手段，通過應用移動執法、移動監測系統實現證后監管系統的聯動，實現了對持證企業的閉環管理。一個簡單明了的排污口二維碼，成為“一鍵呈現”許可證要求的“法寶”。2018年，上海市對鋼鐵、水泥、石化等13個行業組織開展專項檢查，嚴厲打擊相關行業企業無證排污和不按證排污等行為，發現并上報了問題126項。

在河北省，每核發完一個行業，生態環境廳就將不予核發的企業名單移交省環境綜合執法局進行現場執法，一旦發現企業存在無證排污行為，立即依法查處。對于證后核查發現的違法問題線索，及時移交省環境綜合執法局赴現場進行核實，并依法處理。通過許可證與執法的有效銜接，實現了核發一個行業、清理一個行業的目標。

北京、海南、安徽、福建、廣東、廣西等多地核發部門和監察執法部門也都開始密切配合，形成合力，組織對發證質量和執行報告開展抽查，從“重發證”向“發管并重”轉移，積極開展排污許可證后監管工作。

制度融合，實現“一證式”管理

“排污許可制的建立是歸一，不是加一。”海南省生態環境廳有關負責人說，以往的固定源管理制度存在各行其是的問題，不僅增加了行政成本，也增加了企業負擔。而排污許可制是固定污染源的基礎核心制度，它是一個整合各項制度的“底座”，讓法律法規對一個企業提出的所有的環保要求銜接融合到一個證上來，讓信息和數據共享都到一個高效的統一平臺上來。

當然，銜接和融合并不是把所有要求匯總到一起那么簡單。在發證和監管的過程中，各種歷史遺留問題、制度之間的矛盾和法律法規的缺失地帶都開始暴露了出來。

為了徹底打通“一證式”管理，海南省發揮了海島較為靈活的特點和經濟特區的優勢，在2018年全力推進地方排污許可條例的立法和統一的信息平臺建設工作。如何確定排污許可證的核心基礎地位，如何保障各項制度銜接融合，是立法的重點和關鍵。參與立法的專家團隊從2018年上半年開始，就與證后監督檢查的人員一起，多次到持證企業開展調研，一起參與證后評估，十分“接地氣”地推進立法工作。目前，經過多次更改，海南省排污許可的地方條例已經形成初稿。

另外，在全國排污許可證管理信息平臺的基礎上，海南省細化了申請表單、優化了副本表單、整合各現有環境管理工作系統，開發適合改革需要的排污許可證管理工作平臺，并與國家平臺對接，實現滿足本省需要的審批、數據分析及日常管理功能，同時打通排污許可證管理工作平臺與其他環境管理系統的銜接與融合。

“排污許可制度真正‘立’起來的標志，就是申請、核發、執行、監管所有環節全部打通。”海南省生態環境廳有關負責人說，“那個時候固定污染源的管理制度將是一個有機整體，環境管理效能將得到大幅度的提高。”（記者 郭薇）